Vista la disastrosa conclusione della pianificazione basata sui PTP, culminata nel loro annullamento pressoché totale, e data la pericolosa situazione di vacatio legis che per diversi anni ne seguì, tra la fine degli anni novanta e l’inizio degli anni duemila – che l’amministrazione regionale, nel quinquennio 1999-2004, non volle o non seppe affrontare, alimentando, più o meno consapevolmente, speranze di deregulation urbanistica soprattutto nelle zone costiere, certamente le più vulnerabili alla pressione speculativa – la giunta regionale, nel 2004, espresse, coerentemente con il programma elettorale del Presidente eletto, la volontà di aprire una nuova stagione della pianificazione del territorio, fortemente orientata alla tutela del territorio, costiero ed interno. Perno e catalizzatore di questa nuova stagione sarebbe dovuto essere il PPR, sostenuto e reso efficace da una nuova legge urbanistica regionale, cui, in un processo cooperativo ed orientato alla sussidiarietà, avrebbero dovuto contribuire, soprattutto in fase attuativa, gli enti locali, tramite i loro strumenti urbanistici ed i loro approfondimenti in termini di conoscenza di dettaglio del territorio.

Il primo atto di questo processo fu la Deliberazione della Giunta Regionale n. 33/1 del 10 Agosto del 2004, che si tradusse, qualche mese dopo, nella Legge regionale 8/2004, che immediatamente venne ribattezzata come “Legge salvacoste” (LSC). Questa legge stabilisce misure di salvaguardia estremamente restrittive per i territori costieri, identificate con la fascia di due chilometri dalla linea di battigia, che sarebbero rimaste in vigore fino all’approvazione del PPR, il cui processo di definizione, adozione e approvazione (DAA) la stessa LSC definisce in maniera estremamente rigorosa.

Nello sviluppo del processo di DAA del PPR, l’amministrazione regionale si è resa conto della necessità di riformare la legge urbanistica vigente, per dare maggiore e più compiuta efficacia al nuovo piano, da collocare nell’orizzonte giuridico della tutela paesaggistica definito dal CBCP, e, pertanto, ha legato la conclusione del processo di DAA del PPR all’approvazione della NLUR.

Il CBCP stabilisce un certo numero di caratteristiche obbligatorie per il piano paesaggistico, che vale la pena discutere, in quanto costituiscono altrettanti punti fermi del PPR, che lo configurano come strumento veramente nuovo rispetto ai PTP della Legge 45/89.

1.      Una prima caratteristica è rappresentata dal fatto che il piano paesaggistico deve essere riferito all’intero territorio regionale. Il comma 1 dell’art. 135 del CBCP stabilisce, infatti, che “Le regioni assicurano che il paesaggio sia adeguatamente tutelato e valorizzato.  A tal fine sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio, approvando piani paesaggistici ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, concernenti l’intero territorio regionale […]”. Sia la LSC che le NTA e la NLUR sottolinenano come il PPR, che, ai sensi del citato comma del CBCP, è un “piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici.”  La LSC (art. 1, comma 2) indica che “Il PPR costituisce il quadro di riferimento e di coordinamento, per lo sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale, degli atti di programmazione e pianificazione regionale, provinciale e locale ed assume i contenuti di cui all’articolo 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004.”  Le NTA, oltre che confermare quanto stabilito dalla LSC (art. 1, comma 3; art. 4, comma 1), specificano l’obbligo di adeguamento dei PUC, degli strumenti urbanistici delle Province e dei piani di gestione delle aree protette, al PPR, ed il ruolo sussidiario dei Comuni nella sua attuazione, soprattutto nei termini della migliore specificazione ed integrazione dei contenuti (art. 4, comma 3).  La NLUR puntualizza, nell’art. 15, che “La Regione approva il PPR, principale strumento della pianificazione territoriale regionale, ai sensi dell’articolo 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, al fine di assicurare un’adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio.” (comma 1), e che “Il PPR costituisce il quadro di riferimento per lo sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale, determina le linee di indirizzo per il coordinamento degli altri atti di pianificazione e programmazione regionale, provinciale e comunale e assume i contenuti di cui all’art. 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. […]” (comma 2)

Il PPR si configura, dunque, come un piano paesaggistico ex CBCP e viene assunto, nella sua valenza urbanistica, come strumento sovraordinato della pianificazione del territorio, con i suoi contenuti descrittivi, prescrittivi e propositivi (art. 143, comma 3, del CBCP e art. 2, comma 2, delle NTA).  La Regione , quindi, nell’esercizio della sua competenza legislativa primaria in materia di urbanistica, definisce ed approva il PPR, che, oltre agli obiettivi ed alle funzioni che gli sono conferiti dal CBCP, diventa la cornice ed il quadro programmatico della pianificazione del territorio regionale.  Quanto stabilito dalle NTA e dalla NLUR, inoltre, consente di superare uno dei problemi fondamentali della precedente legislazione, che, come descritto sopra, era rappresentato dal fatto che la Regione , nel definire il quadro di riferimento per la pianificazione regionale, si era occupata esclusivamente della fascia di due chilometri dalla linea di battigia. Il PPR, evidentemente, riguarda l’intero territorio della Sardegna, e, dunque, non vi sono zone più o meno degne di interesse da parte della pianificazione regionale.

2.      Il PPR si attua per ambiti, come stabilito dalla LSC (art. 1, comma 3): “In sede di prima applicazione della presente legge, il PPR può essere proposto, adottato e approvato per ambiti territoriali omogenei.” La ragione fondamentale di questa facoltà che la Regione si attribuisce nella definizione del PPR va ricondotta alla notevole complessità delle questioni territoriali che il PPR deve trattare, soprattutto nella sua valenza di riferimento generale per la pianificazione territoriale, oltre che per la tutela del paesaggio. Data questa complessità, il legislatore riconosce che sarebbe velleitario definire, adottare ed approvare in un anno e mezzo, periodo durante il quale, dal Novembre 2004, le norme di salvaguardia della LSC sarebbero rimaste in vigore, un PPR esteso a tutto il territorio regionale. Secondo quanto stabilito dalle NTA, quindi, “Le disposizioni del piano paesaggistico sono immediatamente efficaci per i territori comunali in tutto o in parte ricompresi negli ambiti di paesaggio costiero di cui all’art. 14.” (art. 4, comma 4). D’altronde, sono riferite solo alla fascia di due chilometri dalla costa le norme di salvaguardia della LSC, quindi l’urgenza, per evitare un prolungamento del blocco dell’attività pianificatoria dei comuni costieri oltre i tempi previsti dalla LSC indicava la necessità di procedere prima di tutto alla definizione del PPR per questi ambiti.

3.      Il PPR individua i beni paesaggistici, conformemente al CBCP, classificandoli in (art. 6 delle NTA, commi 2 e 3):

·         beni paesaggistici individui, cioè quelle categorie di beni immobili i cui caratteri di individualità ne permettono un’identificazione puntuale;

·         beni paesaggistici d’insieme, cioè quelle categorie di beni immobili con caratteri di diffusività spaziale composti da una pluralità di elementi identitari coordinati in un sistema territoriale relazionale.

I beni paesaggistici individui sono quelli che il CBCP definisce “immobili,” e sono identificati: ai sensi dell’art. 136, per il riconoscimento dei quali come beni paesaggistici è necessario il procedimento definito dagli artt. 137-141 del CBCP; ai sensi dell’art. 142; ai sensi del comma 1, lettera i, dell’art. 143 del CBCP.  I beni paesaggistici d’insieme sono le “aree” identificate ai sensi dei medesimi articoli. Per quanto riguarda le categorie di immobili ed aree individuati ai sensi del citato comma dell’art. 143, questi necessitano di particolari misure di salvaguardia, gestione ed utilizzazione (comma 2, lettera b, dell’art. 8 delle NTA, e comma 1, lettera i, dell’art. 143 del CBCP). Ciò che differenzia le aree e gli immobili che costituiscono beni paesaggistici ai sensi degli artt. 142 e 143 del CBCP e quelli di cui all’articolo 136, è che per questi è necessaria la procedura di individuazione. Quelli ai sensi dell’art. 142 sono individuati senza bisogno di questa procedura.  Quelli ai sensi del comma 1, lettera i, dell’art. 143 possono essere individuati solamente all’interno del piano paesaggistico.

Se si confrontano i contenuti del PPR definiti nel comma 1 dell’art 2 delle NTA e quelli del piano paesaggistico ai sensi del comma 1 dell’art. 143 del CBCP, si nota una sostanziale identità, il che significa che il PPR assume in toto le competenze e gli obiettivi di tutela del piano paesaggistico, ma costituisce, anche, “[…] il quadro di riferimento e di coordinamento per gli atti di programmazione e di pianificazione regionale, provinciale e locale e per lo sviluppo sostenibile.” (art. 1, comma 3, delle NTA) Ha, quindi, anche valenza di piano urbanistico sovraordinato rispetto a tutti gli strumenti della pianificazione regionale ai diversi livelli.

4.      Come già sottolineato, il PPR si applica, nella sua attuale stesura, solamente agli ambiti di paesaggio costieri, individuati nella cartografia del PPR, secondo l’articolazione in assetto ambientale, assetto storico-culturale e assetto insediativo. Per gli ambiti di paesaggio costieri, che sono estremamente importanti per la Sardegna , poiché costituiscono un’importante fonte potenziale di sviluppo economico legato al turismo connesso al mare ed alle aree costiere, il PPR detta una disciplina transitoria rigidamente conservativa, e un futuro approccio alla pianificazione ed alla gestione delle zone marine e costiere basato su una prassi concertativa tra Comuni costieri, Province e Regione in cui i Comuni potrebbero vedere fortemente limitata la propria autonomia nella pianificazione e nella gestione delle scelte urbanistiche sui propri territori. 

Queste problematiche sono riferibili alla natura di strumento urbanistico sovraordinato del PPR, e costituiscono il punto di partenza per lo sviluppo del programma di ricerca, che si focalizza sulle problematiche connesse al recepimento del PPR negli strumenti della pianificazione comunale, con particolare riferimento alle questioni legate al consenso/dissenso delle comunità locali rispetto all’adeguamento dei PUC. La prossima sezione è dedicata ad una discussione puntuale di queste problematiche.