La pianificazione del territorio in Sardegna durante gli anni novanta: l’esperienza, negativa, dei piani territoriali paesistici

I PTP, dopo una lunga e promettente stagione di studi, si sono ridotti alla fascia di due chilometri dalla linea di costa, con ciò assolutamente disattendendo la funzione di riferimento generale di coordinamento e di orientamento delle scelte dell’organizzazione del territorio che la legge assegnava loro, e definendo, inoltre, una sorta di distorsione patologica sul territorio regionale, tra parti del territorio che, evidentemente, valgono di più, quelle ricomprese nella fascia di due chilometri, e tutte le altre, che valgono di meno. Di tutte le altre, la Regione si disinteressava, lasciandole all’anarchia di una pianificazione comunale che costruisce un territorio disarticolato a pelle di leopardo, quasi del tutto privo di riconoscibilità e di connotati dominanti. Una vera e propria rinuncia a pianificare è rappresentata, poi, dal vincolo di “integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico-morfologici e dei rispettivi insiemi” riferito a “i terreni costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea della battigia” (art. 10 bis, comma 1 della Legge 45/89). Da un lato, con motivazioni culturali assolutamente oscure, la Regione riteneva degne di un coordinamento territoriale che andasse oltre il limite comunale solo le zone della fascia di due chilometri, dall’altro, di fatto, sulla quota-parte di questo territorio che sembrava considerasse la più pregiata, esercitava un coordinamento che si riduceva a porre un vincolo deterministicamente ed immotivatamente rigido, che, di fatto, esprimeva una rinuncia totale all’esercizio di qualunque ulteriore competenza di coordinamento ed orientamento dei processi del territorio.  La Regione , quindi, aveva deciso che la definizione dell’assetto presente e futuro del territorio dell’Isola si potesse agevolmente coordinare ed orientare pianificando una fascia di 1,7 chilometri a ridosso della costa.

Quale profonda dicotomia tra quest’attuazione e lo spirito della Legge 45/89, almeno nella sua stesura originaria, ma, anche, quale incredibile ribaltamento rispetto alle grandi idee di riequilibrio territoriale a livello regionale che orientarono la splendida stagione di speranze, soprattutto per la rivitalizzazione delle zone interne, delle politiche della Rinascita e della Programmazione degli anni sessanta e settanta!

Degli altri strumenti, teoricamente a sua disposizione per l’esercizio delle proprie competenze, la Regione non si è mai dotata.  Non ci sono vincoli, direttive e schemi di assetto, se si eccettua una direttiva sulle zone agricole. Il forte ritardo con cui i Comuni – solo una parte minoritaria di quelli che avrebbero dovuto procedere all’adeguamento ha effettivamente proceduto al recepimento dei PTP – hanno adeguato i loro piani urbanistici a quelli territoriali paesistici della Regione, seppure così limitati e limitanti, deriva anche dal fatto che la Regione non si è dotata, e tuttora ancora non ha, una direttiva sulle aree urbane, e che la pianificazione comunale abbia come riferimento formale ancora il vecchio decreto “Floris” (n. 2266/U/1983), con la sua impostazione rigidamente quantitativa e le sue aporie interpretative.

In questa condizione di profondo disorientamento vi erano, prima della nuova stagione aperta dal CBCP, dal PPR e dalla NLUR, due grandi questioni aperte, con risvolti profondi e, per certi versi, poco controllabili in termini di ricadute sul territorio regionale, in assenza di un coordinamento di alto profilo: le aree protette e la pianificazione provinciale.

Dopo oltre dieci anni dall’approvazione della Legge urbanistica regionale 45/89, ed in una situazione di pressoché totale anarchia, le Province hanno cominciato lo studio dei propri piani urbanistici, che, secondo quanto stabilito dall’art. 16, comma 2, della Legge 45/89, sono subordinati agli atti di pianificazione regionale e non hanno corso in assenza di essi. Dando per assodato che la Regione avesse ormai esaurito la sua attività in termini di definizione dell’assetto del territorio con il bel risultato dei PTP, peraltro annullati, escluso quello del Sinis, dal Presidente della Repubblica dopo alcune sentenze del Consiglio di Stato in merito a ricorsi presentati da un’associazione ambientalista, la pianificazione provinciale poteva essere una nuova grande occasione, perché le Province non hanno, in materia di urbanistica, solamente le competenze loro assegnate dalla legge urbanistica regionale, bensì anche quelle, ben più ampie, loro conferite dalle “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” (D.Lgs. 267/2000). L’art. 20, comma 2, stabilisce che l’amministrazione provinciale adotta il piano territoriale di coordinamento che, in quanto tale, non può essere considerato subordinato a quello territoriale paesistico, come indica la legge 45/89, bensì, al più, dello stesso livello gerarchico, se non sovraordinato. Non si poneva, comunque, il problema per quanto riguarda i PTP della Sardegna, che erano riferiti solo ad una piccola porzione costiera del territorio provinciale.

La stagione dei piani provinciali, con questa forte valenza di coordinamento territoriale, sarebbe potuta essere una grande occasione per superare le distorsioni patologiche indotte sul territorio dalla pianificazione paesistica e per dar vita ad una stagione nuova e innovativa della pianificazione in Sardegna, in cui, di fatto, le Province avrebbero sostituito la Regione nell’esercizio del ruolo direttore dell’organizzazione dell’assetto del territorio.

L’altra questione, aperta, addirittura, prima della vicenda della legge urbanistica regionale, riguarda le aree protette regionali.  La Legge 45/89 stabilisce che il piano del parco o della riserva naturale sostituisce il piano territoriale paesistico, qualora questo sia già stato approvato per il territorio dell’area protetta, e che, qualora non vi sia ancora questo piano, il piano del parco abbia i contenuti definiti per il piano territoriale paesistico e ne assuma la valenza (art. 10, comma 2).

Le potenzialità dell’istituzione di un parco o di una riserva naturale erano, quindi, in termini di pianificazione del territorio, fortissime, proprio in chiave di coordinamento territoriale, e avrebbero potuto essere sfruttate per sopperire al carente esercizio delle competenze in materia di definizione dell’assetto del territorio da parte della Regione. A differenza, però, dei piani urbanistici provinciali, quelli delle aree protette sono elaborati ed approvati dalla Giunta regionale (Legge 31/89, art. 12). Pare difficile che la Regione , che, fino alla nuova stagione inaugurata da PPR e NLUR, ha fatto della politica, o della non-politica, delle aree protette lo stesso uso assolutamente inefficace che ha contraddistinto la sua politica di coordinamento basata, o non-basata, sui PTP, metta in atto prassi pianificatorie diverse per le aree protette rispetto a quelle messe, o non messe, in atto per tutto il territorio regionale esclusa la già descritta fascia degli 1,7 km nei pressi della linea di costa.

La legge regionale sulle aree protette (31/89), quindi, in perfetta coerenza, da questo punto di vista, con quella nazionale (394/91), individua parchi e riserve come eventi rivoluzionari sull’assetto del territorio regionale, eventi la cui realizzazione non è stata mai presa seriamente in considerazione, fino ad ora, cioè dopo che circa diciassette anni sono trascorsi dall’approvazione della legge, nell’attuazione dei programmi politici delle diverse giunte che si sono succedute.

La Regione non ha esercitato in maniera adeguata le proprie competenze in materia di pianificazione del territorio perché gli amministratori non hanno mai percepito, da parte dei contesti locali, alcun incoraggiamento ed alcun consenso a svolgere questo compito. Le prime proposte di definizione dei PTP, solidamente fondate su letture del territorio basate su quadri territoriali fondati su sistemi di unità paesaggistico-ambientali (UPA), sono state via via depotenziate, fino ad essere totalmente svilite e travisate, alla fine riducendo i piani a strumenti sostanzialmente vincolistici e limitati ad una stretta fascia del territorio costiero.

Le ragioni di questo fallimento sono da ricondurre al fatto che il processo di definizione delle proposte, e di costruzione dei quadri ambientali, si é fermato prima che i contesti locali ne divenissero soggetti. In altre parole, il processo di costruzione delle immagini spaziali fondanti il processo di piano si è fermato prima di aprirsi, ed i contesti locali hanno reagito in maniera negativa a letture del proprio territorio, e a scelte di assetto del proprio territorio, che non erano in grado di comprendere, probabilmente, più che di condividere. E le amministrazioni regionali succedutesi, che hanno letto questo sostanziale rifiuto soprattutto come un pericolo in termini elettoralistici, hanno cercato, sin dall’inizio della vicenda, di rendere sempre meno invasivo l’impatto territoriale della pianificazione paesistica, annullandone la notevole efficacia potenziale.

Una forte conflittualità iniziale, come quella verificatasi nel caso della Sardegna, che mai è stata affrontata e risolta, è significativa del fatto che il processo deve orientarsi in modo tale che il contesto, da oggetto, diventi soggetto della pianificazione ambientale.  Il contesto, quindi, deve giocare in modo innovativo il suo ruolo, che è fondamentale per l’efficacia delle politiche del territorio, e che ne costituisce la base interpretativa, cui si riferisce la lettura argomentata basata sulle UPA.

Il contesto, nella sintesi dei saperi, dovrebbe cooperare attraverso l’apporto del proprio sapere comune, rispetto al quale il sapere tecnico deve porsi in un atteggiamento di dialettica costruttiva – atteggiamento che, per essere fecondo, deve essere reciproco[1].  Non vi è dubbio che è il sapere tecnico, da questo punto di vista, in una posizione subordinata rispetto a quello comune, in un campo disciplinare assolutamente fondato sulla prassi come quello della pianificazione ambientale.

Il sapere tecnico trae da quello comune la sua ragion d’essere, in quanto costituisce fonte informativa di approfondimento e di orientamento dei processi, aperti, in atto sul territorio. Questi processi sono assolutamente fondati sul sapere comune. Ha senso, per la pianificazione ambientale, parlare di sapere tecnico solo se, potenzialmente, tale sapere, come momento e parte dei processi territoriali, può divenire sapere comune, cioè componente del senso comune inteso come “«un processo di comprensione e di interpretazione che non può essere preso come un insieme di regole e assunzioni, dal momento che riguarda le nostre azioni e la nostra storia considerate nella loro globalità» [Tagliagambe, 1994]. Si tratta di quello che viene generalmente chiamato il «senso comune, che non è altro che la nostra storia personale e sociale» [Varela, 1987]” (Maciocco e Tagliagambe, cit., p. 84). I quadri ambientali e la struttura del paesaggio definita dalle UPA, in questo modo, esprimono questa dialettica costruttiva e possono fondare processi condivisi di organizzazione dell’ambiente, e, in quanto condivisi, efficaci.

Il ruolo sussidiario del sapere tecnico rispetto al sapere comune è immagine del ruolo sussidiario che l’amministrazione regionale avrebbe dovuto e dovrebbe svolgere rispetto ai contesti territoriali della Sardegna, intesi come comunità ed amministrazioni locali, ruolo sussidiario auspicato e riconosciuto dalla Legge 45/89 attraverso le competenze assegnate alla Regione. Il fallimento del processo di piano si riconosce nel fatto che queste competenze non sono state esercitate, quindi la definizione dei quadri ambientali basati su sistemi di UPA non si è sviluppata come processo aperto. I contesti locali hanno giocato un ruolo passivo, la cui inerzia ha condotto ad esiti assolutamente inadeguati rispetto alle aspettative delle comunità in termini di qualità della vita urbana e di sviluppo locale. I quadri ambientali non hanno espresso la sintesi feconda tra sapere tecnico e sapere comune che li avrebbe dovuti caratterizzare, e si sono rivelati strumenti astratti ed inutilizzabili.

Va posto in evidenza, inoltre, che gli studi di base realizzati per la definizione dei PTP della Sardegna costituiscono un patrimonio notevole le cui potenzialità ancora aspettano di essere riconosciute ed utilizzate pienamente, in quadri ambientali coerenti e confrontabili in un sistema informativo territoriale regionale.  Il fatto che questo sistema informativo territoriale regionale non sia stato ancora realizzato, e che la NLUR ne sancisca la necessità (art. 11 della NLUR), nonostante il notevole patrimonio di dati disponibile, e che ad oggi non esista un sistema informativo geografico regionale – la qual cosa evidenzia, anche, il rischio incombente della dispersione delle informazioni finora accumulate – è sintomatico del fallimento dei PTP della Sardegna e della poca fiducia nella sua efficacia, anche potenziale, da parte dell’amministrazione regionale.