Le problematiche legate all’adeguamento del PUC di Sinnai al PPR

L’adeguamento al PPR del PUC di Sinnai si configura come un processo complesso in cui il PUC vigente viene variato in relazione al recepimento dei contenuti descrittivi, prescrittivi e propositivi del PPR, alle schede ed agli indirizzi che il PPR definisce per gli ambiti costieri, ed alle azioni strategiche “per la conservazione e tutela, il mantenimento, miglioramento o ripristino dei valori paesaggistici riconosciuti all’interno degli ambiti di paesaggio.” (artt. 7, comma 1, delle NTA).  Valori paesaggistici, caratteristiche delle aree e categorie di azioni strategiche sono messi in relazione nell’Allegato 1 delle NTA.

Quanto proposto e discusso nel seguito si riferisce a due aspetti significativamente problematici dell’adeguamento del PUC di Sinnai.  Il primo concerne la pianificazione di aree immediatamente adiacenti al tessuto urbano consolidato del comune, identificate come zone di espansione residenziale o Zone “C” dall’attuale PUC, che potrebbero o meno corrispondere ad aree denominata di “Espansioni in programma” secondo le NTA.  Il secondo riguarda le zone turistiche costiere (Zone “F” costiere) dell’attuale PUC, situate nel tratto costiero dell’isola amministrativa del comune, che corrispondono ad aree denominate di “Insediamenti turistici” nella “Fascia costiera” secondo le NTA del PPR.

Si tratta di due aspetti importanti e paradigmatici nel quadro del processo di adeguamento degli strumenti urbanistici sotto-ordinati al PPR, in un comune che ha una parte del suo territorio nella fascia costiera, ed un’altra parte al di fuori di essa.  Quest’ultima parte contiene il tessuto urbano consolidato che corrisponde al Centro Storico, allo sviluppo urbano consolidato più recente ed alle espansioni, sia quelle già in parte attuate, che quelle solamente preconizzate dallo strumento urbanistico vigente.  La parte costiera, costituita da un’isola amministrativa, ha un piccolo nucleo insediativo storico consolidato, e diverse aree ancora non urbanizzate, o urbanizzate in minima parte, in cui l’attuale PUC individua diverse tipologie di zone turistiche “F.”

Le problematiche sollevate dall’adeguamento del PUC al PPR in queste due aree si assumono come paradigmatiche dei processi della nuova stagione della pianificazione del territorio in Sardegna, e come base applicativa per la definizione di un modello complessivo per la valutazione strategica delle decisioni della pianificazione urbana fondato sul riconoscimento delle istanze e delle aspettative delle comunità locali, nel quadro concettuale dell’e-Governance orientata allo sviluppo sostenibile, che costituisce l’obiettivo generale di questo programma di ricerca.

Sinnai è un comune importante dell’area metropolitana di Cagliari, in costante incremento demografico (quasi sedicimila residenti nel 2004), con un territorio di oltre 220 km², che presenta una notevole complessità e differenziazione negli usi  del territorio, sia per quanto riguarda le zone urbanizzate, che poco o niente interessate dall’urbanizzazione, con una zona costiera importante, in larga parte costituita dalla Frazione di Solanas, caratterizzata da aree a vocazione turistica, fondamentalmente legata all’ambiente marino e costiero.  Alla complessità degli usi e delle vocazioni del territorio comunale, fa riscontro una complessità analoga nella struttura, nelle attività, nelle caratteristiche, della popolazione e dei suoi modi di vivere il proprio rapporto con il territorio.

Il comune di Sinnai presenta, certamente, elementi di dinamicità e di importanza socio-demografica notevoli, come si rileva dal “Rapporto d’area – Provincia di Cagliari” (RAP) elaborato dal Laboratorio Territoriale del Centro Regionale di Programmazione (2006), che motivano la scelta di questo contesto territoriale per la sperimentazione di questa ricerca.  Ambito urbano complesso, ma, anche, abbastanza circoscritto, e, come tale, abbastanza controllabile, dal punto di vista della sua organizzazione territoriale, e dei processi di sviluppo ad essa legati.

Il RAP pone in evidenza come Sinnai sia, dal punto di vista demografico, un comune di consistenza medio-alta, con un incremento di popolazione relativamente alto nel periodo 1991-2001, e con un indice di vecchiaia piuttosto basso.  Comparativamente alta è la superficie agricola utilizzata, mentre la specializzazione produttiva si concentra nell’industria delle costruzioni.  Abbastanza alta è la dotazione di posti-letto, per quanto riguarda l’industria turistica.  Alta anche la percentuale dei residenti che hanno un grado di istruzione medio-alto; medio-alto è il tasso di disoccupazione, classificato come alto per ciò che concerne la disoccupazione giovanile.

Si tratta, dunque, di un comune giovane, in espansione per quanto riguarda la popolazione residente.  Un contesto urbano con molti disoccupati e con molte persone in cerca di prima occupazione, molte delle quali hanno investito ed investono sulla propria formazione professionale.  Una struttura produttiva ancora troppo legata al settore primario ed all’industria delle costruzioni, con uno sviluppo del terziario, specialmente del terziario avanzato, ancora embrionale.  Una struttura produttiva che, almeno in parte, si basa sul turismo, legato soprattutto, all’isola amministrativa costiera.

L’ambito comunale di Sinnai è di particolare rilievo per tutte queste ragioni, derivate dal RAP che costituisce la base della programmazione integrata della Sardegna con riferimento ai Fondi Strutturali dell’Unione Europea, e, per il fatto che il suo territorio presenta, dal punto di vista del PPR, e, quindi, dell’adeguamento del PUC al PPR, alcune problematiche estremamente importanti, che si potrebbero definire paradigmatiche.  Si tratta, infatti, di un Comune che ha previsto espansioni residenziali significative, a margine di un tessuto urbano consolidato ben connotato ed individuato, e uno sviluppo basato sull’integrazione di diversi usi dei suoli nel territorio costiero, molto importante ed esteso, nella parte orientale del Golfo di Cagliari.

Il comune di Sinnai è di particolare interesse per la stagione della pianificazione locale della Sardegna che viene inaugurata dalla LSC e dal PPR, in quanto l’approvazione del PPR e l’obbligo di adeguamento del PUC pongono, nella dialettica tra comunità locale, ente locale ed amministrazione regionale, una questione significativa di dialettica e di conflitto, per la forte differenziazione tra i futuri preconizzati, auspicati e definiti, in termini di zonizzazione e di usi dei suoli, dal PUC, e quelli che derivano dall’applicazione delle NTA.  Come già evidenziato nel Sommario, questo programma di ricerca si propone di sviluppare e sperimentare un modello generale di procedura di decisione pubblica che aggreghi sottomodelli partecipativi e valutativi per la pianificazione.  La scelta del comune di Sinnai per lo studio, lo sviluppo e la sperimentazione di questo modello, si motiva proprio per queste particolari caratteristiche del territorio comunale, e per la problematicità, e la potenziale insorgenza di una dialettica aspra, nel processo di adeguamento.

È, inoltre, da porre in evidenza che il Comune di Sinnai ha adeguato il proprio PUC, a suo tempo, al PTP, quindi quanto previsto e normato dal PUC vigente è in linea con gli indirizzi e le norme urbanistiche che l’amministrazione regionale ha definito a monte dell’attuale momento di riorganizzazione complessiva del dispositivo della pianificazione territoriale sarda, fondato e sviluppato a partire dal PPR.  Non sono molti i Comuni che hanno fatto altrettanto.

Il PUC vigente, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 87 del 30.10.2000 e successive n. 41 del 17.07.2001 e n. 63 del 30.10.2002, è pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna (BURAS) n. 40 del 26.11.2002.  Questo piano interpreta l’assetto territoriale del comune in maniera abbastanza lineare, riconoscendo ed assecondando un’organizzazione delle aree residenziali secondo successive stratificazioni concentriche costituite, nelle parti più interne, dal Centro Storico, quindi dalle zone di completamento residenziale e da quelle di espansione.  Per queste ultime, in alcuni casi, sono approvati ed in corso di attuazione i piani attuativi del PUC, in altri casi, la maggior parte, non ci sono piani attuativi approvati, anche perché l’approvazione del PUC è relativamente recente (fine 2002), e la LSC, che stabilisce, in prima battuta, le norme di salvaguardia relative ai PUC, è solo di un anno e mezzo successiva.

Per l’area costiera del comune, l’espansione urbana, a partire dal piccolo nucleo storico dell’insediamento residenziale originario, avviene, secondo quanto stabilito nel PUC, tramite diverse tipologie di zone “F,” cioè turistiche, con normative piuttosto differenziate, e mirate all’integrazione di diverse tipologie di insediamento costiero.

L’espansione comunale, sia per quanto riguarda la conurbazione sinnaese stratificata intorno al Centro Storico, che per ciò che concerne l’isola amministrativa costiera, non può più attuarsi secondo quando previsto dal PUC, ed il processo di adeguamento si presenta come estremamente problematico.  Questa problematicità consente di fondare lo sviluppo del modello procedurale di questa ricerca e di svilupparlo in termini tecnico-pratici, cioè di testarlo in un caso reale di pianificazione, profondamente radicato nell’attualità della nuova stagione delle politiche del territorio in Sardegna.

La struttura e le diverse parti del modello verranno descritte e discusse nei capitoli che seguono.  Nei paragrafi che concludono questa sezione si delinea la natura delle discrepanze, e del potenziale conflitto, tra comunità locale, Comune e Regione, tra PUC vigente e PPR, per quanto riguarda le zone di espansione residenziale e le zone turistiche.

È evidente che, per quanto riguarda l’espansione residenziale, la principale fonte di conflitto per l’adeguamento del PUC al PPR è rappresentata da quanto dovrà essere previsto, in adeguamento, per quei comparti di espansione residenziale in cui il PUC vigente prevede l’espansione e per i quali, tuttavia, ancora non sono stati approvati piani attuativi e, quindi, non sono state realizzate urbanizzazioni.  È, infatti, da richiamare che le stesse NTA, per quanto riguarda il periodo transitorio, che precede l’approvazione del nuovo PUC adeguato al PPR, possono essere realizzati, nelle zone di espansione residenziale (Zone “C”) “gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi purché approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale […]” (art. 15, comma 3, delle NTA).

Le zone di espansione residenziale, individuate come tali ma non ancora pianificate e, quindi, non ancora interessate da opere di urbanizzazione, corrispondono alla già citata categoria di aree e immobili “Edificato urbano – Espansioni in programma” definita dall’art. 73 delle NTA.  Come già posto in evidenza, il comma 1 dell’art. 74 delle NTA recita, in relazione alle espansioni in programma: “Potranno essere individuate nuove aree da urbanizzare ai fini residenziali solo successivamente alla dimostrazione di reali fabbisogni abitativi, nell’orizzonte temporale decennale, non soddisfatti dal consolidamento e dal recupero dell’esistente. […].”

Attraverso l’analisi del PUC vigente si può dimostrare come, per quanto riguarda Sinnai, non si possa prevedere il mantenimento delle zone di espansione residenziale ancora non urbanizzate e pianificate nell’adeguamento del PUC al PPR, poiché questo mantenimento non sarebbe coerente rispetto al citato comma 1 dell’art. 74 delle NTA.  Le ragioni di questa incoerenza sono espresse nel seguito.

Il PUC di Sinnai prevede un incremento demografico del 2,1% annuo dal 1997 al 2014, ipotizzando che questo incremento sia pari a quello medio registrato dal 1992 al 1997 (Comune di Sinnai, 2002, p. 9).[1]  Altra ipotesi del PUC di Sinnai concerne il numero medio di componenti per famiglia, che è in decremento.  Anche qui, il tasso di decremento medio annuo del periodo 1992-1997 viene assunto come riferimento per stimare il numero medio di componenti per famiglia nel 2014.  Questo tasso è pari al 3,8% (ibid., p. 10).  Da queste ipotesi, il dimensionamento del fabbisogno abitativo al 2014 avviene sulla base di una popolazione residente di 20.778 residenti e 8.202 famiglie, aventi numero di componenti medio pari a 2,6 (ibid.).

L’offerta abitativa attuale e potenziale viene valutata per tipologia di zona omogenea, come segue.[2]

1.      Nelle zone del Centro Storico (le così denominate “zone di conservazione”), individuate dai comparti “A1,” “A2” e “A3,” in cui la volumetria realizzabile è stata pressoché completamente realizzata, la volumetria media per abitazione è  di 723 m³, con una volumetria per residente pari a 278 m³, poiché il numero di componenti medio per famiglia è 2,6, come più sopra indicato.  Poiché nelle zone di conservazione l’indice fondiario è 2,75 m³/m² e la superficie fondiaria è 282.482 m², la popolazione insediabile, cioè l’offerta abitativa, è pari a 2.794 residenti.[3]

Vi è, ancora, una zona di conservazione (“A4”) individuata nella Frazione di San Gregorio, con una capacità insediativa di 236 residenti, per cui la capacità insediativa complessiva delle zone di conservazione è di 3.030 residenti.

2.      Per quanto riguarda le Zone “B”, cioè le zone di completamento residenziale, queste, a differenza delle precedenti, non sono ancora interamente edificate.  È già realizzata, secondo l’indice fondiario previsto dal PUC, pari a 2,3 m³/m², il 78,3% della volumetria edificabile, con una residua volumetria da realizzare pari a 588.631 m³.  Nelle parti già edificate, la volumetria media dell’unità abitativa 674 m³, che corrisponde ad un volume medio per residente di 259 m³.  Per quanto riguarda la porzione di zone di completamento residenziale ancora non edificata, il PUC definisce la quantità di abitanti insediabili con riferimento ad una volumetria media per unità abitativa di 430 m³, quindi ad una volumetria per residente pari a 165 m³.  A partire da questi parametri, si calcola una capacità insediativa complessiva delle zone di completamento residenziale pari a 11.733 residenti (8.174 nelle unità abitative già edificate più 3.559 in quelle di nuova edificazione).[4]

Vi è, ancora, una zona di completamento residenziale (“B2”) individuata nella Frazione di Solanas (Località “Cuili Murvoni”), con una capacità insediativa di 814 residenti, per cui la capacità insediativa complessiva delle zone di completamento residenziale è di 12.547 residenti.

La capacità insediativa delle zone di conservazione e di completamento residenziale è, quindi, complessivamente pari a 15.577 residenti.

3.      Per completare la valutazione dell’offerta abitativa presente nel comune di Sinnai, è necessario aggiungere a quella già definita, quella che deriva dalle zone di espansione residenziale (Zone “C”).  Per queste zone è necessario, soprattutto in vista dell’adeguamento del PUC al PPR, distinguere quelle per le quali è stato approvato uno strumento urbanistico attuativo e con convenzione efficace, e quelle definite dal PUC come Zone “C”, ma per le quali questo strumento non è stato approvato.  Per le prime, come già richiamato, restano in vigore i piani attuativi approvati e convenzionati, mentre, per quanto riguarda le seconde, l’”Assetto insediativo” normato dal PPR prevede che, come “Espansioni in programma”, possano essere confermate “solo successivamente alla dimostrazione di reali fabbisogni abitativi, nell’orizzonte temporale decennale, non soddisfatti dal consolidamento e dal recupero dell’esistente.  Tali aree dovranno essere adiacenti all’urbanizzazione esistente secondo quanto disposto dall’art. 21, commi 3 e 4, delle presenti norme e dovranno essere definite planimetricamente in modo da configurare conformazioni articolate e relazionate al contesto paesaggistico.” (art. 74, comma 1, delle NTA).  Occorre, quindi, nella valutazione della capacità insediativa del PUC vigente, valutare la quantità di residenti che possono e/o potranno abitare nei comparti delle zone di completamento residenziale dotati di piano attuativo in vigore, sommarli all’offerta abitativa delle zone di completamento e di conservazione valutata sopra, e confrontare questa capacità complessiva con la previsione sulla popolazione nell’anno di riferimento che, per il PUC di Sinnai, è il 2014.  Solo se l’offerta abitativa così valutata sarà inferiore alla previsione sulla popolazione residente, secondo le NTA, si potranno prevedere ulteriori zone di espansione.  In altre parole, se si verifica questo, potranno essere confermate, nel nuovo PUC in adeguamento al PPR, in tutto o in parte, le Zone “C” dell’attuale PUC per le quali non è in vigore un piano attuativo.

Il paragrafo che segue sviluppa questa valutazione e dimostra che l’offerta abitativa è superiore alla previsione sulla popolazione residente al 2014.  Le Zone “C”del PUC attuale per le quali non sono in vigore piani attuativi, quindi non classificate tra le espansioni urbane nel PPR, non potranno essere confermate nell’adeguamento del PUC, il che significa che il comune di Sinnai non può più prevedere espansioni residenziali, al di fuori delle aree classificate nel PPR come espansioni urbane.

Tabella 1. Valutazione dell’offerta abitativa delle zone di conservazione, completamento ed espansione residenziale, secondo il PUC di Sinnai vigente (Comune di Sinnai, 2001, pp. 27-41) (continua nella pagina successiva)

Tabella 1. Valutazione dell’offerta abitativa delle zone di conservazione, completamento ed espansione residenziale, secondo il PUC di Sinnai vigente (Comune di Sinnai, 2001, pp. 27-41) (continua dalla pagina precedente)

Vi sono sette tipologie di comparti di zone di espansione residenziale nell’attuale PUC di Sinnai, classificate, rispettivamente, come: “C1,” “C1a,” “C1b,”, “C1c,” “C2,”, “C3” e “C4” (Frazione di Solanas).  Di queste tipologie, le prime quattro sono classificate, in tutto o in parte, nel PPR come “Espansioni recenti”, cioè “[P]orzioni dell’edificato urbano che sono costitute dalle espansioni residenziali recenti, avvenute dopo il 1950, non sempre caratterizzate da disegno urbano riconoscibile e unitario, ma spesso derivanti da interventi discontinui di attuazione urbanistica, identificate, anche nel sentire comune, come periferie.” (art. 70 delle NTA)  In queste aree è ragionevole ritenere coerente con il PPR la conferma dell’attuale destinazione di zona di espansione residenziale, pur con riferimento alle prescrizioni ed agli indirizzi relativi a questi elementi costitutivi dell’edificato urbano espressi dagli artt. 71 e 72 delle NTA.

L’offerta abitativa valutata dal PUC per queste quattro tipologie di zona di espansione è, complessivamente, pari a 2.680 residenti (“C1:” 1.396 (volume territoriale: 323.651 m³, superficie territoriale: 215.767 m²), “C1a:” 316 (volume territoriale: 73.328 m³, superficie territoriale: 48.885 m²), “C1b:” 170 (volume territoriale: 35.099 m³, superficie territoriale: 23.399 m²), “C1c:” 798 (volume territoriale: 138.037 m³, superficie territoriale: 115.031 m²) ).  Il PUC assume per le prime tre tipologie un indice territoriale di 1,5 m³/m², per la quarta 1,2 m³/m².  Assume, inoltre, una volumetria media per le abitazioni delle prime due tipologie, pari a circa 600 m³, per la terza, pari a circa 560 m³, e, per la quarta, pari a circa 470 m³.  Le differenze sono dovute al fatto che una certa quota parte delle abitazioni nella terza e nella quarta tipologia di zona di espansione residenziale sono alloggi per l’edilizia economica e popolare, che prevedono abitazioni con volumetrie comparativamente minori rispetto alle altre residenze private.  Nel caso delle famiglie residenti negli alloggi per l’edilizia economica e popolare, il PUC assume un numero medio di componenti per famiglia più alto (2,9) rispetto al numero di componenti medio per famiglia, stimato a 2,6 per il 2014.

Nelle Zone “C2” e “C3,” che si trovano, nella classificazione del PPR, al di fuori delle espansioni più o meno recenti, e che potrebbero essere confermate, al più, come zone di espansione residenziale quali “Espansioni in programma” – non essendo in vigore, per queste tipologie di zona di espansione residenziale, alcun piano attuativo –  il PUC vigente prevede:

a)      per la Zona “C2:” indice territoriale di 1,2 m³/m^2;; volume territoriale di 198.803 m³; superficie territoriale di 165.669 m²; volumetria media per le abitazioni (il 40% sarebbero alloggi per l’edilizia e popolare) di circa 560 m³; residenti: 965;

b)      per la Zona “C3:” indice territoriale di 0,7 m³/m^2;; volume territoriale di 246.360 m³; superficie territoriale di 351.943 m²; volumetria media per le abitazioni di 600 m³; residenti: 1.062.

A completamento del quadro delle zone di espansione residenziale, va indicato che anche nella Frazione di Solanas è previsto un comparto di zona di espansione (Zona “C4”), per il quale il PUC stabilisce: indice territoriale di 0,3 m³/m^2;; volume territoriale di 41.547 m³; superficie territoriale di 138.491 m²; volumetria media per le abitazioni (il 40% sarebbero alloggi per l’edilizia e popolare) di circa 560 m³; residenti: 202.

Tenendo conto di quanto si è indicato per le zone di conservazione e di completamento, e delle valutazioni per le zone di espansione residenziale, la situazione dell’offerta abitativa è sintetizzata nella Tabella 1.  L’offerta abitativa, al netto delle zone di espansione classificabili come “Espansioni in programma,” è data dalla somma delle offerte abitative dei comparti delle zone di conservazione, di completamento e di espansione residenziale dotate di piano attuativo in vigore o, comunque, classificate come “Centri di antica e prima formazione,” “Espansioni fino agli anni cinquanta” o “Espansioni recenti” nelle NTA (artt. 66-72), cioè i comparti identificati dal PUC attuale come “C1”, “C1a,” “C1b” e “C1c.”Questa offerta abitativa è, dunque, pari a 18.257 residenti, cui si aggiungerebbero, nel caso potessero essere ridefinite, nell’adeguamento del PUC al PPR, come “Espansioni in programma” ai sensi delle NTA, i 2.229 residenti che costituiscono l’offerta abitativa del PUC vigente per quanto riguarda i comparti delle Zone “C2,” “C3” e “C4.”  L’offerta abitativa complessiva sarebbe pari a 20.485 residenti, che sarebbero in numero inferiore a quello previsto dalla proiezione al 2014, pari a 20.778 residenti.

È proprio in base a come questa previsione è stata sviluppata, tuttavia, che si dimostra che i comparti delle Zone “C2,” “C3” e “C4” non possono essere mantenute come tali, cioè come “Espansioni in programma,” nell’adeguamento del PUC al PPR.

Le ragioni sono, fondamentalmente, le due che qui di seguito si discutono brevemente.

1.      La stima della popolazione residente al 2014 (20.778 residenti) è stata calcolata applicando il tasso di crescita medio del quinquennio 1992-1996 (2,1% annuo) al periodo 1997-2014.  Facendo riferimento ai dati 1992-2001, si vede che, in realtà, questo tasso di crescita, mediato su questi nove anni, è decisamente più basso (1,48% annuo), in quanto il numero dei residenti di Sinnai al 2001 risulta, dal Censimento della popolazione e delle abitazioni del 2001 dell’ISTAT, pari a 15.220 (la popolazione al 1992 era di 13.339 residenti (Comune di Sinnai, cit., p. 41)).  La previsione al 2001, secondo il PUC vigente, è, invece, sovraddimensionata rispetto al dato reale, e pari a 15.859 residenti.  Applicando il tasso di crescita medio della popolazione tra il 1992 ed il 2001 al periodo 2001-2014, cioè applicando la stessa metodologia per la stima della popolazione residente al 2014 applicata nel PUC vigente, e correggendo il tasso di crescita dal valore 2,1% medio annuo al suo valore rilevato dell’1,48% medio annuo, si stima un numero di residenti al 2014 pari a 18.415, ben al di sotto dei 20.778 stimati dal PUC e molto vicino all’offerta abitativa complessiva delle zone di conservazione, delle zone di completamento residenziale e delle zone di espansione residenziale classificate come “Centri di antica e prima formazione,” “Espansioni fino agli anni cinquanta” o “Espansioni recenti” nel PPR, che, come si nota dalla Tabella 1, è pari a 18.257 residenti.  Poiché, come già richiamato, possono essere previste nel PUC in adeguamento al PPR “Espansioni in programma” “[…] ai fini residenziali solo successivamente alla dimostrazione di reali fabbisogni abitativi, nell’orizzonte temporale decennale, non soddisfatti dal consolidamento e dal recupero dell’esistente.” (art. 74, comma 1, delle NTA), già da questa prima osservazione è evidente che, nell’adeguamento del PUC di Sinnai al PPR, i comparti oggi definiti con le sigle “C2,” “C3” e “C4” non potranno più essere destinati a espansione residenziale, se non in minima parte.  L’offerta abitativa complessiva delle zone di espansione residenziale del PUC vigente non classificate come “Centri di antica e prima formazione,” “Espansioni fino agli anni cinquanta” o “Espansioni recenti” nel PPR – cioè i comparti delle Zone “C” per i quali non è in vigore un piano attuativo, eventualmente classificabili come “Espansioni in programma” secondo il PPR (NTA, artt. 73-75) – è, infatti, di 2.229 residenti (Tabella 1).  Sarebbe giustificata la conferma come “Espansioni in programma” nell’adeguamento del PUC al PPR, solo di comparti di Zone “C” per soddisfare una domanda abitativa di 158 residenti (pari alla differenza tra il numero di residenti previsto al 2014, 18.415 residenti , e l’offerta abitativa del PUC vigente al netto dei comparti delle zone di espansione residenziale classificate come “C2,” “C3” e “C4,” 18.257 residenti), cioè di comparti di zone di espansione residenziale pari al 7,09% di quelli previsti dal PIC vigente.

2.      L’altra previsione da utilizzare nell’adeguamento del PUC, per il calcolo dell’offerta abitativa, è quella relativa al numero medio di componenti per famiglia (NMCF).  La stima relativa al NMCF è stata calcolata, nel PUC vigente, come nel caso della popolazione residente, assumendo che, tra il 1997 ed il 2014, il tasso di diminuzione del NMCF sia pari a quello riscontrato nel quinquennio 1992-1996 (ibid.).  Questo tasso di diminuzione tiene conto di due fattori: il tasso di crescita medio della popolazione residente (2,1% annuo), ed il tasso di crescita medio del numero dei nuclei familiari residenti (3,8% annuo).  Applicando questi due valori dei tassi di incremento di residenti e famiglie al periodo 1997-2014 si calcola che, come già visto, nel 2014 i residenti saranno 20.778 ed i nuclei familiari 8.202, con un NMCF pari a 2,6.  Anche in questo caso, tuttavia, applicando il tasso di crescita medio della popolazione tra il 1992 ed il 2001, che è decisamente più basso del 2,1% –è, infatti, pari all’1,48%, come già indicato – e quello del numero di nuclei familiari residenti, che, tra il 1992 ed il 2001, è pari al 2,06% – ben al di sotto del 3,8% applicato nel PUC vigente – si calcola un numero di nuclei familiari al 2014 pari a 7.004, ben al di sotto degli 8.202 stimati dal PUC.  Questo significa che, tramite la metodologia, in vero abbastanza semplicistica, del PUC vigente, il NMCF al 2014 si calcola in 2,63 residenti.  Questo valore è superiore, seppure di poco, a quello utilizzato dal PUC vigente, e comporta una correzione ulteriore sull’offerta abitativa.  La prima componente dell’offerta abitativa del PUC vigente, quella relativa alle zone di conservazione, di completamento residenziale e di espansione residenziale, classificate come “Centri di antica e prima formazione,” “Espansioni fino agli anni cinquanta” o “Espansioni recenti” nel Piano paesaggistico regionale (NTA, artt. 66-72), calcolata al 2014, diventa, applicando questo valore, pari a 18.468[5], che, da sola, consente di soddisfare interamente la domanda abitativa di 18.415 residenti.  In altre parole, i comparti delle Zone “C” dell’attuale PUC per i quali non è in vigore un piano attuativo non sono classificabili come “Espansioni in programma” ai sensi del PPR (NTA, artt. 73-75), quindi, nell’adeguamento del PUC al PPR, non potranno più essere classificate come zone di espansione residenziale quelle dei comparti classificati come Zone “C2,” “C3” e “C4” nel PUC vigente.

Da quanto discusso nei due punti precedenti, si evince che Sinnai dovrebbe perdere zone residenziali per circa 66 ettari e volumetrie residenziali per circa cinquecentomila metri cubi.  Si tratta, evidentemente, di una situazione molto difficile da gestire per la municipalità, che dovrebbe dichiarare non edificabili le relativamente poche aree in cui, secondo il PUC vigente, è possibile ancora realizzare abitazioni.

Il conflitto si genera per diverse cause.  In primo luogo, i proprietari di aree dei comparti delle Zone “C2,” “C3” e “C4” vedrebbero diminuire il valore delle proprie aree in maniera drammatica, perdendo, si potrebbe dire dalla sera alla mattina, i propri diritti edificatori, che il PUC attualmente vigente, ed approvato a suo tempo (2002) dalla Regione, aveva loro assegnato.

In secondo luogo, la municipalità vedrebbe notevolmente ridimensionata la potenzialità della realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, cioè le possibilità di espansione del capitale pubblico comunale, legate alla disponibilità degli oneri di urbanizzazione legati alle trasformazioni urbane delle ormai ex zone di espansione residenziale.  Altro punto significativamente problematico per il bilancio dell’amministrazione comunale è rappresentato dai mancati introiti provenienti dall’imposta comunale sugli immobili.  Questi introiti sarebbero, certamente, ben più alti se i comparti delle Zone “C2,” “C3” e “C4” fossero costituiti da aree edificabili.

Il fatto che le Zone “C2,” “C3” e “C4” non siano più edificabili comporta, anche, un forte ridimensionamento della domanda di lavoro nell’industria edilizia per il comune di Sinnai, che, come richiamato sopra, si configura come un contesto urbano con molti disoccupati e con molte persone in cerca di prima occupazione, e avente una struttura produttiva ancora legata al settore primario ed all’industria delle costruzioni, con uno sviluppo del terziario, specialmente del terziario avanzato, ancora embrionale (Laboratorio Territoriale del Centro Regionale di Programmazione, 2006).  Quindi, il ridimensionamento della domanda di lavoro nell’industria delle costruzioni, non potrà che acuire, soprattutto nel breve periodo, il problema della disoccupazione.

Inoltre, il riorientamento dell’attività edilizia verso il recupero e la riqualificazione dell’esistente, se, indubbiamente, costituisce una strategia importante per la limitazione del consumo del territorio, comporta uno spiazzamento dell’organizzazione e della specializzazione tecnica di molte imprese dell’edilizia, che rischierebbero di uscire dal mercato se non riuscissero, nel breve periodo, ad adeguare tecnologicamente sia la manodopera che le attrezzature dei cantieri.  Questo in una situazione in cui, comunque, la diminuzione delle aree edificabili comporterà un ridimensionamento della produzione.

Infine, un’offerta abitativa fondata esclusivamente sul recupero e la riqualificazione dell’esistente, senza l’alternativa dell’espansione residenziale, porta ad una mancanza di concorrenza, quindi ad un potenziale impoverimento qualitativo.  Ciò che si recupera e si riqualifica potrebbe, quindi, non essere qualitativamente competitivo rispetto a quanto si renderà disponibile in altri contesti urbani, per cui la domanda abitativa reale potrebbe diminuire, con conseguenze ancora più nefaste sull’occupazione e sulla produzione dell’industria edilizia sinnaese, e, in definitiva, sulla qualità della vita urbana.  I costi comparativamente più alti del recupero edilizio, rispetto alle nuove costruzioni, comporta, necessariamente, il sostegno finanziario pubblico dell’investimento degli imprenditori privati, il che appare problematico in prospettiva futura, anche nel breve periodo, data la ormai prossima uscita della Sardegna dalle regioni dell’Obiettivo 1 della politica di coesione europea.

Questa situazione, estremamente problematica, potrebbe far sorgere nell’opinione pubblica sinnaese, come in quella di molti altri comuni, un più meno accentuato risentimento nei confronti delle politiche del territorio basate sul PPR e, in cascata, di quelle che comportano l’adeguamento del PUC al PPR.  Obiettivo di questo programma di ricerca è sviluppare e sperimentare una metodologia di analisi di questa situazione problematica, tesa a metterne in evidenza, tramite l’utilizzo di approcci metodologici adeguati, la dimensione e la portata territoriale.  Il comune di Sinnai costituisce il contesto territoriale per questo sviluppo e questa sperimentazione.

Per quanto riguarda il conflitto tra PUC e PPR con riferimento alle zone turistiche costiere, si focalizza l’attenzione sulla “Fascia costiera,” cioè sul bene paesaggistico così denominato, definito come tale ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera i, del CBCP, come modificato dal D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, delimitata nella cartografia del PPR di cui all’art. 3 delle NTA e nella tabella dell’Allegato 2 delle NTA.  La “Fascia costiera” e individuata nella cartografia del PPR e ne fanno parte tutte le zone turistiche localizzate nella fascia di due chilometri dalla linea di costa delimitate dal PUC vigente.  Il dimensionamento della capacità insediativa e, conseguentemente, della volumetria realizzabile, di queste zone è definito, secondo quanto prescritto dal PTP n. 13 (reso esecutivo con Decreto del Presidente della Giunta Regionale del 6 agosto 1993, n. 278, pubblicato nel Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 285 del 4 Dicembre 1993, e, successivamente, annullato dal T.A.R. della Sardegna con la Sentenza n. 1207/2003), tramite la procedura brevemente descritta qui di seguito.

La capacità insediativa di queste zone, definite come Zone “F” dal Decreto n. 2266/U/1983 dell’Assessore degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica della Regione Autonoma della Sardegna e dal PUC di Sinnai, si calcola con riferimento alle norme di attuazione del PTP n. 13 2Sardegna sud-orientale,” tramite i parametri stabiliti dal Decreto 2266/U/1983.  Secondo l’art. 4, comma 4, del Decreto, “Per le zone F costiere la capacità insediativa massima […] è calcolata sulla fruibilità ottimale del litorale determinata secondo i seguenti parametri: 2 posti-bagnante/ml per costa sabbiosa la cui fascia abbia una larghezza superiore a 50 mt; 1,5 posti-bagnante/ml per costa sabbiosa la cui fascia abbia una larghezza compresa tra 50 e 30 mt; 1 posto-bagnante/ml per costa sabbiosa la cui fascia abbia una larghezza inferiore a 30 mt; 0,5 posti-bagnante/ml per costa sabbiosa.”  Inoltre, il comma 5 stabilisce che “Almeno il 20% della capacità insediativa così ottenuta deve essere riservato ad attrezzature alberghiere, paralberghiere e villaggi turistici a rotazione d’uso.”  Come sottolinea il PUC di Sinnai (Comune di Sinnai, 2002, cit., p. 48), “Per la disciplina del PTP n. 13 (art. 32, comma 3), il 50% della volumetria consentita con l’applicazione dei parametri massimi può essere localizzato entro i due chilometri dal mare.”

Tenendo conto di queste norme, il PUC di Sinnai calcola una capacità insediativa complessiva delle zone turistiche costiere pari a 5.990 residenti, cui corrisponde, secondo il Decreto 2266/U/1983, una volumetria complessiva di 359.400 m³, computata tramite il parametro di 60 m³/residente stabilito dal Decreto (art. 4, comma 3).  Il 50% di questa volumetria, secondo la normativa del PTP n. 13 recepita dal PUC vigente, potrebbe essere realizzato nella fascia di due chilometri dalla linea costiera, il che significa che 179.700 m³ potrebbero essere realizzati nella fascia di due chilometri dalla linea di costa secondo il PUC vigente.  In questa volumetria potrebbero insediarsi 2.995 persone.

Il PUC vigente articola la volumetria delle zone turistiche costiere come indicato nella Tabella 2 (Comune di Sinnai, cit., pp. 49-52).

Tabella 2. Valutazione della volumetria edificabile e della capacità insediativa delle zone turistiche costiere (Zone “F”) nella fascia di due chilometri dalla linea di costa, secondo il PUC di Sinnai vigente (Comune di Sinnai, 2001, pp. 49-52) (continua nella pagina successiva)

Tabella 2. Valutazione della volumetria edificabile e della capacità insediativa delle zone turistiche costiere (Zone “F”) nella fascia di due chilometri dalla linea di costa, secondo il PUC di Sinnai vigente (Comune di Sinnai, 2001, pp. 49-52), secondo il PUC di Sinnai vigente (continua dalla pagina precedente)

È da notare che quanto previsto dal PUC nella fascia di due chilometri dalla linea di costa per ciò che riguarda le Zone “F” è coerente con quanto stabilito dal PTP n. 13:

a)      la volumetria complessiva, 179.529 m³, è inferiore a quella massima realizzabile (179.700 m³);

b)      la volumetria complessiva per le residenze, 139.866 m³, è inferiore all’80% della volumetria complessiva realizzabile (143.760 m³);

c)      la capacità insediativa delle residenze, 2.032 abitanti, è inferiore alla massima capacità insediativa (2.396 abitanti, pari all’80% della capacità insediativa complessiva di 2.995 abitanti);

d)      la volumetria complessiva per turismo alberghiero o paralberghiero, 39.663 m³, è superiore al 20% della volumetria complessiva realizzabile (è pari al 22,1%), con ;

e)      la capacità insediativa complessiva, 2.693 abitanti, è inferiore alla massima capacità insediativa, pari a 2.995 abitanti.

In conclusione, in base al PUC vigente, nella fascia di due chilometri dalla linea di costa, nell’isola amministrativa del comune di Sinnai, è ancora possibile realizzare:

1.      9.302 m³, per una capacità insediativa di 93 abitanti, nel comparto della Zona “F1” di Genn’e Mari (Località “Torre delle Stelle,” lato mare);

2.      13.379 m³, per una capacità insediativa di 223 abitanti, nel comparto della Zona “F2” di Bruncu Gattus (Località “Torre delle Stelle,” lato monte);

3.      17.493 m³, per una capacità insediativa di 292 abitanti, nei comparti della Zona “F3” di Solanas;

4.      24.140 m³, per una capacità insediativa di 402 abitanti, nei comparti di Monte Mesu – retrostante al centro urbano di Solanas –, e del promontorio di Capo Boi;

5.      3.885 m³, per una capacità insediativa di 65 abitanti, per una struttura ricettiva alberghiera nella Località “Su Punteddu,” in Zona “F5;”

6.      10.358 m³, per una capacità insediativa di 173 abitanti, per un villaggio turistico-campeggio in un comparto ubicato ad oltre 1 km dal mare, collegato alla spiaggia attraverso la strada turistica “Piscina Bertula,” in Zona “F6.”

È, dunque, secondo il PUC vigente, ancora realizzabile, nella fascia costiera, una volumetria di 40.174 m³ per residenze (Zone “F1,” “F2” e “F3,” per una capacità insediativa di 608 abitanti), e di 38.183 m³ per strutture ricettive (Zone “F4,” “F5” e “F6,” per una capacità insediativa di 630 abitanti).

Si è già notato che, nella fascia costiera, gli interventi “si attuano: a) attraverso la predisposizione dei nuovi PUC in adeguamento alle disposizioni del PPR, secondo la disciplina vigente; b) tramite intesa nelle more della predisposizione del PUC, e comunque non oltre i dodici mesi, o successivamente alla sua approvazione qualora non sia stato previsto in sede di adeguamento. L’intesa si attua ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. c), in considerazione della valenza strategica della fascia costiera.  Le intese valutano le esigenze di gestione integrata delle risorse, assicurando un equilibrio sostenibile tra la pressione dei fattori insediativi e produttivi e la conservazione dell’habitat naturale, seguendo le indicazioni della Raccomandazione del Parlamento Europeo e del Consiglio del 30 maggio 2002 relativa all’attuazione della “Gestione integrata delle zone costiere” (GIZC) in Europa (2002/413/CE) e del “Mediterranean Action Plan” (MAP), elaborato nell’ambito della Convenzione di Barcellona. A tal fine, in sede di intesa, la Regione si può avvalere di specifiche conoscenze e competenze attraverso un apposito comitato per la qualità paesaggistica e architettonica.” (NTA, art. 20, comma 3, lettera b).  Per quanto riguarda gli insediamenti turistici, valgono, ulteriormente, le prescrizioni contenute nell’art. 89 delle NTA; di particolare rilievo, a questo proposito, è il comma 1: “I Comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al PPR, nel rispetto delle previsioni contenute nel Piano per il turismo sostenibile, si attengono alle seguenti prescrizioni: a. favorire la riqualificazione degli insediamenti costieri esistenti, sotto il profilo architettonico, paesaggistico, ambientale e di destinazione d’uso anche ai fini dell’utilizzo turistico ricettivo; b. favorire le nuove localizzazioni turistiche in zone contigue e/o integrate agli insediamenti urbani.”  A parte il “Piano per il turismo sostenibile,” ancora non disponibile, è evidente che:

a)      una volta adeguato il PUC al PPR, i Comuni costieri dovranno subordinare qualunque intervento di trasformazione della situazione esistente a intese con Regione e Provincia;

b)      gli indirizzi delle NTA sono fondamentalmente orientati a: 1) sviluppare la capacità turistica, sempre orientata a standard qualitativi alti, attraverso l’utilizzo degli insediamenti esistenti quali centri urbani, paesi, frazioni e agglomerati, insediamenti sparsi del territorio rurale e grandi complessi del territorio minerario (art. 90, comma 1, lettera a, delle NTA); 2) riprogettare gli insediamenti, anche per parti, e lo “spazio pubblico” e incrementare i servizi necessari per elevare la qualità dell’offerta turistica e favorire l’allargamento della stagionalità (art. 90, comma 1, lettera b, n. 1); 3) favorire lo sviluppo di strutture ricettive rispetto alle residenze turistiche (art. 89, comma 1, lettere a e b); 4) ristrutturare, recuperare e riqualificare l’esistente, quanto più possibile convertendo le residenze in strutture ricettive di qualità (anche con premi di cubatura), piuttosto che realizzare nuovi insediamenti (art. 90, comma 1, lettera b, n. 2); 5) trasferire gli insediamenti esistenti nella fascia costiera verso aree, al di fuori di essa, o, comunque, a minore impatto paesaggistico, già caratterizzate dalla presenza di insediamenti residenziali, prevedendo, all’occorrenza, premi di cubatura fino al 100% (art. 90, comma 1, lettera b, n. 3).

L’adeguamento del PUC al PPR comporta significative perdite di volumetria e di capacità insediativa negli insediamenti turistici costieri, che possono essere identificate attraverso un’analisi puntuale, comparto per comparto.  Qui di seguito si considera quanto si verifica per due comparti contigui delle Zone “F” della fascia costiera ancora non urbanizzati: un comparto della Zona “F2” di Solanas ed il comparto di Monte Mesu, retrostante al centro urbano di Solanas (Figura 1).  Secondo quanto previsto dal PUC vigente (Tabella 2), nel comparto “F2,” avente una superficie di circa 29.000 m², è possibile realizzare una volumetria per residenze di circa 3.000 m³, ed insediare circa 50 abitanti.  Nel comparto “F3,” avente una superficie di circa 125.000 m², è possibile realizzare una volumetria per strutture ricettive alberghiere di circa 16.000 m³, ed insediare circa 270 abitanti.

Quanto prevede il PPR in questi due comparti “F2” ed “F4” del PUC si evince dalla Figura 2 e dalla Tabella 3.  Il comparto “F4” si articola nelle seguenti aree:

a)      colture erbacee specializzate (assetto ambientale, componenti di paesaggio con valenza ambientale, aree ad utilizzazione agro-forestale: artt. 28-30 delle NTA), pari a circa il 78% della superficie;

b)      praterie e spiagge (assetto ambientale, componenti di paesaggio con valenza ambientale, aree seminaturali: artt. 25-27 delle NTA), pari a circa il 19% della superficie;

c)      insediamenti turistici (assetto insediativo: artt. 88-90 delle NTA), pari a circa il 3% della superficie.

a)      colture erbacee specializzate (assetto ambientale, componenti di paesaggio con valenza ambientale, aree ad utilizzazione agro-forestale: artt. 28-30 delle NTA), pari a circa il 74% della superficie;

b)      macchia, dune ed aree umide (assetto ambientale, componenti di paesaggio con valenza ambientale, aree naturali e subnaturali: artt. 22-24 delle NTA), pari a circa il 26% della superficie.

Con l’eccezione del 3% della superficie del comparto “F4,” che, al più – e al di là di qualunque ragionamento sugli indirizzi delle NTA, richiamati sopra, che certamente non muovono nella direzione di espansioni turistiche nella fascia costiera in parti del territorio ancora non urbanizzate –, conservando l’indice territoriale del PUC vigente per questo comparto, si potrebbe realizzare, per servizi ricettivi, una volumetria di circa 485 m³ (0,13 x 0,03 x 124.694).  Per quanto riguarda tutte le altre aree in cui si articolano sia il comparto “F2” che quello “F4” del PUC vigente, la previsione di nuovi insediamenti turistici, sia residenziali che per servizi ricettivi, non si può mantenere nell’adeguamento al PPR, come è facile rendersi conto dalla lettura degli articoli delle NTA sopra richiamati, il che comporta una perdita di volumetria complessiva di circa 20.000 m³.

Gran parte delle volumetrie degli insediamenti turistici della fascia costiera subirebbero la stessa sorte nell’adeguamento, il che comporta un notevole freno alle potenzialità di sviluppo turistico costiero del comune di Sinnai, con la sostanziale riproposizione delle cause di conflitto già viste con riferimento alle zone di espansione residenziale.

A queste cause si aggiunge la necessità, per Sinnai, di escludere tra i potenziali fattori che potrebbero orientare l’inversione di tendenza rispetto alla situazione abbastanza precaria del tessuto produttivo comunale evidenziata dal RAP[6].  Il PPR potrebbe significare, nella sua stesura attuale, per Sinnai, da un lato, uno strumento di governo del territorio che cancella qualunque speranza di sviluppo economico, sociale ed occupazionale basato sul turismo costiero, dall’altro uno strumento di governo del territorio che indebolisce significativamente le possibilità di sviluppo e, anche, di sussistenza, dell’industria delle costruzioni, che costituisce, attualmente e storicamente, uno dei pochi sbocchi occupativi per la forza-lavoro sinnaese, già, peraltro, attualmente interessata in modo pesante dalla disoccupazione.

Figura 1. Localizzazione del comparto “F2” della Frazione di Solanas e del comparto “F4” di Monte Mesu, retrostante al centro urbano della Frazione di Solanas

Figura 2. Articolazione delle aree del comparto “F2” della Frazione di Solanas e del comparto “F4” di Monte Mesu, retrostante al centro urbano della Frazione di Solanas secondo il Piano peasaggistico regionale

Tabella 3. Articolazione delle aree del comparto “F2” della Frazione di Solanas e del comparto “F4” di Monte Mesu, retrostante al centro urbano della Frazione di Solanas secondo il Piano peasaggistico regionale